Российская ассоциация международного права

О.Н. Хлестов

Верховенство международного права в международных и внутригосударственных отношениях. Российская доктрина международного права

На международной арене постоянно происходит множество событий. Одни затрагивают интересы нескольких государств или группы государств, а другие - всех членов мирового сообщества. К числу последних относится признание верховенства права на национальном и международном уровнях. Что касается международных отношений, то речь идет о признании в них верховенства международного права. Эта линия проходит в ООН, других международных организациях. За последние годы, особенно после 2005 года, в рамках ООН был принят ряд соответствующих резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и ее Совета Безопасности. Если кратко суммировать их содержание, то оно сводится к признанию верховенства международного права и необходимости его соблюдать, создавая условия для предотвращения вооруженных конфликтов, мирного разрешения споров и противоречий, экономического развития государств и всего мирового сообщества. В резолюциях подчеркивается, что линия на признание верховенства международного права - одна из главных задач ООН, а ее органы, занимающиеся этой проблемой, должны усилить координацию с другими международными организациями и государствами.
Роcсия поддерживает эту линию. Выступая 26 сентября 2012 года на церемонии вручения верительных грамот послами 21 страны, Президент В.Путин заявил, что верховенство права должно быть обеспечено на международной арене точно так же, как и внутри государства. Без опоры на международное право невозможно вести дела в современном мире. С аналогичными заявлениями выступал министр иностранных дел С.Лавров в Совете Безопасности ООН 26 сентября 2012 года и на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 сентября 2012 года. Согласно Концепции внешней политики1, Россия выступает за верховенство международного права, и это является одной из важных задач ее внешней политики. В концепции содержится специальный раздел, посвященный верховенству международного права. Возникает вопрос: какое значение тенденция признания верховенства международного права имеет для России, для защиты ее национальных интересов?
Для ответа на него надо рассмотреть, каков характер современного послевоенного международного права и какую оно играет роль в жизни мирового сообщества. Но прежде всего о понятии «международное право», тем более что при рассмотрении вопроса о его верховенстве на ежегодном собрании Российской ассоциации международного права в июне 2013 года такой вопрос затрагивался. В учебниках международного права нередко дают сложное определение понятия. Но если взять его суть, то это совокупность правовых принципов и норм, определяющих правовой статус участников международного общения, их права и обязанности, а также правила поведения.
Существуют конвенционные нормы (договорные), содержащиеся в международных договорах, например в Уставе ООН, и обычные - сложившиеся в результате их применения государствами на практике в течение определенного, порой длительного периода. Например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года. Это резолюция, но ее положения, применяемые государствами в течение длительного периода как обязательные, стали обычными нормами международного права. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН носят рекомендательный характер и не являются нормами международного права, так же как и политические заявления, декларации государств. Они могут содержать лишь морально-политические обязательства участников; попытки интерпретировать политические нормы как равноценные международно-правовым или даже имеющие над ними приоритет не оправданы с правовой точки зрения и не отвечают интересам России.
Нормы международного права могут быть универсальными, которые затрагивают интересы всех членов мирового сообщества и содержатся в многосторонних, универсальных договорах. В них обычно участвует подавляющее большинство государств. Однако эти нормы обязательны лишь для участников договора; для неучастников они не обязательны; правда, они могут признать их в качестве обычных. Нормы внутреннего права, определяющие права государственных учреждений, юридических и физических лиц, в том числе и в международных отношениях, решения национальных судов не являются международно-правовыми нормами. Они необязательны для других государств (кроме случаев, когда они признают их таковыми). Практика показывает, что государства понимают, что является нормами международного права, и споры, скорее, возникают о содержании норм. Таким образом, излишнее теоретизирование вопроса о том, что такое международное право, вряд ли целесообразно: оно может лишь отвлекать от рассмотрения проблем его верховенства.
Каков же характер современного международного права и какую роль оно играет в жизни мирового сообщества?
Современное международное право создавалось при подъеме демократических сил, сложившемся в ходе Второй мировой войны против фашистской Германии и ее союзников в Европе и против милитаристской Японии. Именно в этот период (в 1944 г.) был разработан Устав ООН - основа современного международного права, который порой именуют его библией. В послевоенный период оно бурно развивалось. Как заявил один из генеральных секретарей ООН Перес де Куэльяр, за время существования ООН для развития международного права было сделано больше, чем за всю историю человечества. Право, в том числе и международное, - концентрированное выражение политики. Оно формировалось под влиянием политических процессов - подъема национально-освободительных движений и ликвидации колониализма, влияния новых независимых государств, количество которых резко возросло (в 1945 г. было около 50, а теперь - 200), воздействия демократических процессов во многих странах, активного участия СССР и его союзников (СССР был одним из трех основных создателей Устава ООН, влиял на формирование ряда отраслей международного права, например космического, был инициатором разработки определения агрессии). Несмотря на холодную войну, развернутую западными странами против СССР, оно продолжало развиваться как прогрессивное, демократическое.
Международное право создается государствами. При разработке норм государства особенно мощные группы государств стремятся создать такие нормы, которые в максимальной степени отвечали бы их интересам. Тем не менее универсальные нормы могут быть созданы лишь при согласии если не всех, то, по крайней мере, подавляющего большинства государств. Отсюда, универсальные нормы - результат компромиссов, и в большей или меньшей степени они учитывают интересы всех или подавляющего большинства государств. Если государство не согласно с договором, оно не участвует в нем.
Каково же значение современного международного права? В этом праве имеется около 20 отраслей, его нормы можно разделить условно на две группы.
К первой группе относятся те, что создают правовую базу для осуществления связей между государствами во всех сферах деятельности: политические, дипломатические, экономические и культурные, транспортные и иные связи, режим воздушного, морского и космического пространств, правовое положение населения в стране и за ее пределами, вопросы границ. Пожалуй, нет такой области деятельности, которая не регулировалась бы нормами международного права. Без них наступил бы хаос, и международное сообщество не могло бы нормально функционировать.
Вторая группа норм - о запрещении применения вооруженной силы и допустимости применения ее государствами только при осуществлении права на самооборону в случае вооруженного или массового террористического нападения на него. Эти нормы ограничивают произвол, диктат мощных держав, служат правовым барьером на пути развязывания вооруженных конфликтов. Совет Безопасности ООН наделен широкими правами (гораздо большими, чем государства) для поддержания мира, предотвращения и прекращения актов агрессии, с применением самых различных, в том числе и вооруженных, мер. Современное международное право служит интересам всех государств, особенно малых, оказывает положительное воздействие на внутреннее право государств, способствуя их демократическому развитию. Вот один из примеров. В 1973 году СССР первым из постоянных членов Совета Безопасности ООН ратифицировал Международные пакты о правах человека, что способствовало демократизации советского законодательства в этой области и отмене некоторых дискриминационных актов.
Все же было бы наивно идеализировать международное право. Оно устанавливает юридическое равенство между государствами и справедливые правила поведения. Однако нередко отношения между государствами определяются соотношением их военно-экономического потенциала, и мощные державы нарушают международное право. И это главная проблема - его соблюдение.
Если проанализировать соблюдение международного права в период после Второй мировой войны, то можно сделать следующие выводы.
Что касается первой группы международно-правовых норм, регулирующих отношения между государствами во всех сферах деятельности, то, если их и нарушали, нарушение не имело столь серьезных последствий и не создавало большой опасности для государств. К тому же в послевоенный период продолжали развиваться и совершенствоваться мирные средства разрешения споров, что позволяло разрешать возникавшие противоречия (арбитраж, создание Международного трибунала ООН по морскому праву для разрешения споров, возникающих в сфере судоходства, и др.)
Сложнее положение со второй группой норм - о предотвращении вооруженных конфликтов. Решается одна из важнейших задач - предотвращение третьей мировой войны, что было одной из первостепенных целей, ради которых создавалась ООН. Уже почти 70 лет человечество избегает ее, а между Первой и Второй мировыми войнами разрыв был всего в 21 год. Конечно, заслуга принадлежит не только международному праву. Создание Советским Союзом ядерного оружия установило паритет между великими державами, и их руководители понимали, что ядерный конфликт между США и СССР приведет к гибели населения обеих стран, да, пожалуй, и подавляющей части человечества.
Второй положительный момент в этой сфере - прекращение внутренних вооруженных конфликтов Советом Безопасности ООН. В международном праве было разработано понятие такого конфликта, происходившего внутри страны, а их в послевоенный период было 50-60. В результате действий Совета Безопасности ООН было предотвращено разрушение десятков стран и спасены десятки миллионов жизней. В последние годы Совет Безопасности стал рассматривать массовые нарушения прав человека и принимать меры для их спасения (Судан, Кот-д’Ивуар).
Самыми опасными нарушениями второй группы норм были межгосударственные локальные вооруженные конфликты, а их в послевоенный период было до 30 (Иран - Ирак, Индия - Пакистан). В подавляющем большинстве конфликтов участвовали постоянные члены Совета Безопасности ООН. США - до десяти раз, СССР - три, Китай, Великобритания и Франция по два-три раза*. (*Российско-грузинский вооруженный конфликт не рассматривается. Для этого нужен всесторонний подробный анализ. Его оценка дана в письме России, направленном в Совет Безопасности ООН 11 августа 2008 г.)  Некоторые конфликты Совет Безопасности прекращал: Ливия - Кувейт. Но когда в конфликте участвовали постоянные члены СБ, обладающие правом вето, Совет не мог вынести решения без их согласия. Таким образом, механизм, на который была возложена задача поддержания мира, не выполнял свои функции, что ненормально. Вместе с тем нельзя не учитывать, что запрет на применение вооруженной силы как средства внешней политики существует всего 70 лет. А право на войну существовало в течение тысячелетий. Нужно время для осознания человечеством новой ситуации.
Вопрос о повышении эффективности ООН в этой области постоянно обсуждается. Высказываются различные варианты. Среди них - создание всемирного правительства. Отметим, что правительство для выполнения своих задач должно издавать обязательные для исполнения акты, контролировать их осуществление и применять санкции в отношении нарушителей. Это под силу только мощным державам, то есть постоянным членам Совета Безопасности ООН. К тому же отношения между государствами строятся на основе суверенитета. Таким образом, создание всемирного правительства в ближайшие 25-30 лет нереально.
Обсуждается и вопрос об увеличении количества постоянных членов Совета Безопасности (сейчас их пять). Речь обычно идет о Германии, Японии, Индии, Бразилии и ЮАР. Вопрос обсуждается давно, и, сколько времени это продлится, сказать трудно. Да и будет ли он вообще решен, учитывая обострение отношений между Японией и Китаем из-за территориального спора. Кто может дать гарантию, что Китай поддержит избрание Японии в круг постоянных членов Совета (а без его согласия избрание Японии невозможно)? К тому же даже при избрании этих стран постоянными членами СБ, насколько их позиция в Совете Безопасности, например Японии, будет отличаться от позиции США, которые как самое мощное государство чаще других используют свой военно-экономический потенциал в международных отношениях? Таким образом, в настоящее время одним из наиболее эффективных средств может быть политическое и моральное давление на постоянных членов Совета Безопасности, чтобы они выполняли возложенные на них Уставом ООН функции по поддержанию мира. Их критика со стороны многих стран возрастает. Требования о признании и соблюдении верховенства международного права создают для этого дополнительные возможности. Их следует убеждать в необходимости повышать эффективность Совета Безопасности, в чем они с точки зрения перспектив развития международной обстановки, и в частности угрозы со стороны экстремистского исламизма, также заинтересованы.
Какую позицию следует занимать сейчас России? Она - государство, правопреемница СССР. После развала Советского Союза страна была отброшена на два-три десятилетия, находилась в трудном положении во всех отношениях, начинался ее распад, шло сокращение численности населения. Президент В.Путин в Послании Федеральному Собранию РФ в 2005 году отмечал, что крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой и настоящей трагедией для нашего народа. Начиная с 2000-х годов Россия стала постепенно, как говорили, «подниматься с колен»: укреплялась государственная дисциплина, восстанавливалась экономика. Несмотря на все трудности, Россия идет по пути возрождения. Для решения своих внутренних проблем она нуждается в международной стабильности.
Между тем обстановка в мире непростая: международная арена - не зеленый лужок, где овцы мирно пощипывают травку. Идет ожесточенная конкуренция, борьба, поскольку интересы государств часто не совпадают, а порой противоречат друг другу. Более того, в последние годы резко усилилась опасная линия - насильственное свержение правительств, часто при поддержке извне, примерами чего стали перевороты в Грузии, на Севере Африки, борьба в Сирии.
В этих условиях, наряду с укреплением военно-экономического потенциала, перед Россией возникает вопрос: какие можно использовать международные политические, правовые средства для защиты и своих национальных интересов, и интересов мирового сообщества? Один из таких инструментов - международное право. Оно постоянно развивается под влиянием объективных факторов, событий, происходящих в жизни мирового сообщества. Это глобализация, которая ведет к освоению человечеством новых сфер деятельности и новых средств ее осуществления. Под воздействием глобализации набирает темпы интеграция государств, что ведет к их более тесному сотрудничеству и одновременно порождает дополнительные противоречия. Отсюда, необходимо дальнейшее развитие и совершенствование средств мирного разрешения споров, соблюдение международного права, признание его верховенства. Вот столбовая дорога развития человечества. Иначе, учитывая постоянное совершенствование всех видов вооружений, возрастающую их мощь, человечество ждут кровавые события, массовые кровопролития.
В свете всех указанных обстоятельств России выгодно не только поддерживать линию на признание и соблюдение верховенства международного права, но и быть знаменосцем, лидером в этой борьбе. У России выгодные позиции: из всех постоянных членов Совета Безопасности ООН только в ее Конституции указано, что в случае коллизии между нормой внутреннего права и нормой международного договора России приоритет имеет норма договора - вот пример признания верховенства международного права. Активная борьба за его верховенство, что вытекает и из ее последней Концепции внешней политики, будет повышать авторитет России, положительно влиять на соблюдение законности в нашей стране.
Для того чтобы быть лидером, Россия обладает достаточным интеллектуальным потенциалом. Однако для этой роли необходимо участие не только МИД, но и других органов власти - министерств, осуществляющих международные связи, парламента, где было бы целесообразно создать подразделение, которое занималось бы вопросами международного права. Желательно, особенно в СМИ, информируя о международных событиях, оценивать их и с точки зрения международного права, как и позиции государств-участников: насколько они соблюдают международное право. Целесообразно повысить знания международного права должностным лицам и журналистам, от которых можно порой услышать странные вещи, например «суверенные границы», что напоминает выражение одного из героев произведения А.Чехова: «В воздухе пахнет горизонтом». Граница - это линия, отделяющая территорию одного государства от территории другого или от района открытого моря. Она не может быть суверенной. Однажды, когда я спросил у журналистов, освещавших вооруженный конфликт, кто такие комбатанты и каков правовой статус журналистов во время вооруженного конфликта, ответа не получил.
Выдвижение Россией предложений для упрочения и соблюдения верховенства международного права в ООН, на других форумах требует составления соответствующих планов, как долговременных, так и ежегодных. Такие планы мог бы рассматривать и Международно-правовой совет при МИД России. Российские ученые-международники, Российская ассоциация международного права, другие организации российских юристов могли бы участвовать в разработке этих планов, подготовке предложений относительно верховенства международного права.
27 июня 2013 года ежегодное собрание Российской ассоциации международного права, на котором рассматривался вопрос о его верховенстве, приняло специальную резолюцию по данному вопросу. Собрание, подчеркнув важное значение верховенства международного права, призвало ассоциацию, всех ее членов проводить в жизнь этот принцип, оказывать содействие органам власти, а также провести в различных районах страны (в Петербурге, на Дальнем Востоке, Урале, в Поволжье) конференции по вопросу о верховенстве международного права в международных и внутригосударственных отношениях с участием общественности, представителей органов власти, СМИ. Также решено продолжить формулирование российской доктрины международного права.
Возникает вопрос: какой должна быть эта доктрина и какую роль она должна играть? Прежде всего, что понимать под доктриной международного права? Существуют доктрины наиболее квалифицированных специалистов, а также школы международного права - взгляды группы ученых. Под доктриной международного права страны понимают систему взглядов, научных теорий, которых придерживаются ученые, научные круги страны. Позиции отдельных ученых по той или иной проблеме международного права могут не совпадать. Но доктрина страны означает, что по основным принципиальным вопросам международного права, его сущности и значении подавляющее большинство юристов-международников страны придерживается общей позиции. В статуте Международного суда ООН (ст. 38) указывается, что доктрину применяет Суд в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм, то есть доктрина - вспомогательный источник международного права.
Доктрина, отмечает профессор Б.М.Ашавский, оказывает существенное воздействие на «развитие международного права. Поддерживая основные принципы и нормы, выступая против отживших концепций, доктрина может внести значительный вклад в развитие международного права»2.
Доктрина - политический инструмент, как и все международное право. Она создается под влиянием государства, но в то же время влияет на государство, его внешнюю политику и общественное мнение, в том числе и зарубежное. Она - элемент «мягкой силы», которая сейчас все активнее используется в международных отношениях. Если доктрина выступает за соблюдение Устава ООН, основных принципов и норм международного права, против их нарушения, поддерживает линию на признание верховенства международного права и в этом направлении влияет на государство, то доктрина носит прогрессивный характер. Если доктрина оправдывает нарушения правительством международного права, особенно незаконное применение вооруженной силы, то доктрина носит реакционный характер (например, та, что существовала в гитлеровской Германии). Ученые различных стран, не говоря уже о политиках, порой по-разному интерпретируют нормы международного права, поэтому их толкование - искусство, которым надо овладевать.
Российская доктрина должна быть прогрессивной, что не мешает ученым высказывать самые различные взгляды, особенно по вопросам теории. На ежегодном собрании Ассоциации отметили, что кто-то из российских ученых поддерживает так называемую «гуманитарную интервенцию» (использование вооруженной силы государством против другого для защиты в нем прав человека без согласия его правительства, что является грубейшим нарушением Устава ООН). Ссылкой на «гуманитарную интервенцию» оправдывали США свое вооруженное нападение на Ирак, которое осудили многие страны, в том числе Россия. Между тем Американская ассоциация международного права выступила в поддержку «гуманитарной интервенции». Все российские ученые-международники, участвовавшие в заседании «круглого стола», состоявшемся в декабре 2004 года в Дипломатической академии МИД России, на котором рассматривались политические и международно-правовые аспекты «гуманитарной интервенции», выступали против нее.
Какова же должна быть российская доктрина международного права? Остановимся на некоторых основных ее направлениях:
1. Выступать за соблюдение принципа мирного сосуществования государств вне зависимости от их общественного строя и государственного устройства, за уважение суверенного права народов определять свой общественно-политический строй, избирать свое правительство без вмешательства извне.
2. Поддерживать принцип верховенства международного права в международных отношениях и выступать за его претворение в жизнь. Выступать за то, чтобы законодательство всех стран предусматривало, как в Конституции РФ (ст. 15 п. 4) (это есть и в конституциях других стран), что в случае коллизии между нормой внутреннего права и нормой договора страны приоритет имеет норма договора. Выступать за соблюдение Устава ООН, международных договоров, против попыток изменять содержащиеся в них обязательства односторонними актами.
3. Выступать против нарушения принципа, запрещающего применение вооруженной силы (кроме осуществления права на самооборону в случае вооруженного или массового террористического нападения на государство). Выступать против так называемой «гуманитарной интервенции», являющейся нарушением Устава ООН. Поддерживать линию на повышение эффективности Совета Безопасности ООН для предотвращения и прекращения межгосударственных вооруженных конфликтов. Выступать за проведение Советом Безопасности ООН миротворческих операций для прекращения и предотвращения вооруженных конфликтов немеждународного характера (внутренних), повышая эффективность этих операций.
4. Защита прав человека - одна из важных отраслей международного права, бурно развивающаяся в послевоенный период. В настоящее время после заключения более чем 60 международных договоров, в том числе универсальных, о защите прав человека и создания ряда международных органов, в том числе в ООН, в этих целях правовое положение населения - не внутренняя проблема, как было ранее, а международная. Участники договоров о правах человека имеют право следить за выполнением этих договоров его сторонами. Вопрос о правах человека часто используют в политических целях, например США, что надо учитывать. Российские ученые поддерживают линию Совета Безопасности ООН на рассмотрение и прекращение массовых нарушений прав человека как подпадающих под главу 7 Устава ООН. Разрабатываемая в ООН программа, именуемая «Ответственность по защите прав человека», должна подпадать под эту интерпретацию Устава ООН. Российская доктрина, в отличие от западных, всегда выступала за то, чтобы социальные и экономические права защищались так же, как политические и гражданские.
5. Проблема охраны окружающей среды. Она становится все более острой. Идет процесс формирования этой отрасли международного права, и в российской доктрине должна быть сформулирована более четко ее позиция в вопросах экологии.
6. Мирные средства разрешения международных споров. Перед российской доктриной стоит задача разрабатывать более эффективное использование таких средств, расширение их применения.
Собрание ассоциации призвало продолжать формировать российскую доктрину. Было бы целесообразно, чтобы ее члены, кафедры международного права сформулировали различные варианты доктрины и направили их на факультет международного права Дипломатической академии МИД России в ближайшие полгода (не позднее 1 апреля 2014 г.) по электронной почте (ilaw@Dipacadimy.ru).
Эти предложения будут обработаны. На их основе будет подготовлен обобщающий материал, который будет размещен на сайте Российской ассоциации международного права в мае 2014 года.